To tematyka poruszona w trakcie webinaru Publink, który zorganizowaliśmy dla Was 11 grudnia br. Mieliście do nas sporo pytań, na które odpowiadaliśmy za pośrednictwem czata w trakcie naszego spotkania. Dziś publikujemy najciekawsze z nich, aby inne zainteresowane osoby mogły się z nimi zapoznać. Zachęcamy do lektury, a kto nie mógł obejrzeć nas na żywo, może zapoznać się z nagraniem, które udostępniamy poniżej.
Przyznanie nagród dla pracowników jest czynnością z zakresu prawa pracy, dlatego, podobnie jak w przypadku umów o pracę, w mojej ocenie skarbnik nie powinien kontrasygnować tych pism.
W mojej prywatnej ocenie nie są to umowy niezbędne dla ciągłości działania jednostki.
Biorąc jednak pod uwagę, że podobne pytania wielokrotnie pojawiają się przy okazji omawiania tematyki wieloletniej prognozy finansowej, zapytałam naszych Ekspertów WPF z Publink, co o tym sądzą. Jakub Zieliński potwierdził moje stanowisko, zaznaczając, że jest to jego subiektywna ocena. Marzena Ossowska wskazała na interpretację RIO w Łodzi (zobacz), z której wynika, że m.in. taka umowa może być uznana jako umowa na zapewnienie ciągłości działania jednostki. Zaznaczyła jeszcze, że Ministerstwo Finansów, Departament Finansów Samorządu Terytorialnego w piśmie nr ST1-4834-328/WWR/09/10/1908 stwierdziło: Kompetencje do określenia rodzaju umów wieloletnich, które są niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania jednostki samorządu terytorialnego należą do organów jednostek samorządu terytorialnego, które z racji wykonywanych funkcji posiadają wiedzę w tym zakresie, pozwalającą na podjęcie właściwych decyzji. Nie jest natomiast celowe wyszczególnienie katalogu przedsięwzięć przez Ministerstwo Finansów, bowiem nie posiada ono danych niezbędnych do ustalenia, które usługi dla poszczególnych jednostek są niezbędne dla zapewnienia ich ciągłości działania. Marzena Ossowska jednak skłania się do stanowiska, że umowy na ubezpieczenia nie są umowami na ciągłość działania jednostki. Podobne odczucia ma Weronika Mazur, która podkreśla, że co prawda można zgodzić się ze stanowiskiem RIO w Łodzi, ale w tej kwestii jest to najprawdopodobniej jedyne tak oficjalnie wyrażone wyjaśnienie w zakresie stosowania przepisów finansów publicznych i mimo wszystko bliżej jej do zdania, że jest to przedsięwzięcie, tym bardziej że możliwe jest określenie parametrów z art. 226 ust. 3 uofp.
Dodam jeszcze, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wyraźnie zaznacza, że stanowisko wyrażone w konkretnej sprawie zostało udzielone w ramach prowadzonej przez Izbę działalności informacyjnej i nie ma mocy wiążącej.
Podobnie, wspomniana wyżej opinia Ministerstwa Finansów nie ma charakteru wiążącego. Należy zaznaczyć, iż w myśl art. 230 ustawy o finansach publicznych projekt uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany jest przedmiotem opinii regionalnej izby obrachunkowej. Jednocześnie, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje od 1 stycznia 2010 r. także uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach WPF i jej zmian.
Podsumowując, mimo iż przedstawiłam nasze stanowisko w tej sprawie to warto skonsultować się jeszcze z radcą prawnym JST i właściwą RIO, ponieważ materia jest wyjątkowo trudna.
Nie widzę przeciwwskazań, aby upoważnienie do dokonywania kontrasygnaty posiadało zastrzeżenie, że jest ono w jakiś sposób ograniczone. Wobec czego, w mojej ocenie odpowiedź na zadanie pytanie brzmi: TAK.
Niestety, spotkałam się z rozbieżnymi interpretacjami w tej sprawie, jednakże w mojej ocenie zarówno weksel jak i deklaracja wekslowa nie wymagają kontrasygnaty skarbnika.
Podobnego zdania jest m.in. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach, która w wyjaśnieniach z zakresu stosowania przepisów ustawy finansów publicznych przypomniała w 2022 roku, że skarbnik nie jest osobą uprawnioną do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z artykułów 262 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. „W związku z tym weksel in blanco nie wymaga kontrasygnaty skarbnika” – stwierdzono w opinii. Izba wskazała także, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku, oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem gminy składa jednoosobowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta, albo osoba działająca na jego zlecenie. Jeżeli czynność prawna prowadzi do powstania zobowiązań finansowych, do jej ważności niezbędna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Natomiast kontrasygnata skarbnika nie stanowi oświadczenia woli w imieniu gminy, a jedynie potwierdzenie związane z zarządem mieniem. W odniesieniu do zaciągania kredytów, zgodnie z ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku, kredyty i pożyczki zaciągane są przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a ich ważność wymaga kontrasygnaty skarbnika. Jednak weksel in blanco, stanowiący zabezpieczenie istniejącego zobowiązania wynikającego z umowy kredytowej, nie generuje nowych zobowiązań finansowych, a jedynie chroni już zaciągnięte zobowiązanie. RIO dodało również, że weksel in blanco jest zobowiązaniem wynikającym z umowy kredytowej i dotyczy tej konkretnej umowy. Weksel zawiera nazwisko osoby odpowiedzialnej za zapłatę, ale ponieważ skarbnik nie reprezentuje jednostki samorządu terytorialnego, weksel in blanco nie wymaga jego kontrasygnaty.
Skarbnik może ponosić odpowiedzialność z różnych tytułów, co oznacza, że w zależności od specyfiki ewentualnego postępowania, jego rola, zakres i czas odpowiedzialności mogą się różnić. W art. 38 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych czytamy, że: karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.
Oczywiście, w każdej jednostce budżetowej powinno być obsadzone stanowisko głównego księgowego, w urzędzie również. Wiem jednak, że bywa różnie, głównie w związku z brakiem środków finansowych i deficytem osób z odpowiednimi kwalifikacjami.
W mojej ocenie takie połączenie jest możliwe i zaobserwowałam stosowanie właśnie takich rozwiązań w wielu urzędach. Trzeba jednak zwrócić uwagę, aby nie dopuścić do sytuacji, w której pracownik jest jednocześnie właściwym rzeczowo pracownikiem sporządzającym m.in. dokumenty stanowiące podstawę dokonania wydatku ze środków publicznych i kontrolerem w tej samej sprawie. Warto zapoznać się ze stanowiskiem RIO we Wrocławiu dotyczącym łączenia funkcji głównego księgowego ze stanowiskiem referenta ds. kadr i płac (zobacz)
Jeżeli jednostki budżetowe działając w imieniu JST będą zawierały umowy, to kierownicy tych jednostek, będą potrzebowali upoważnienia zarządu do zawierania takich umów, a główni księgowi będą potrzebowali upoważnienia skarbnika do kontrasygnaty, aby te umowy były skuteczne.
Jeśli upoważnienie zostało prawidłowo przekazane przez skarbnika, to odpowiedzialność z tytułu ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych spoczywa na osobie, która udzieliła kontrasygnaty (złożyła podpis).
We wszystkich umowach dotyczących jednostek budżetowych stroną umowy jest JST, bo tylko ona posiada zdolność do dokonywania czynności prawnych. W sytuacji, gdy kierownik jednostki budżetowej zamierza zawrzeć umowę, gdy jest ona niezbędna dla realizacji zadań tej jednostki, to i tak zawiera ją w imieniu JST i z upoważnienia wójta (burmistrza lub prezydenta), a dla jej skuteczności wymagana jest w opisanym przypadku kontrasygnata skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej, np. głównego księgowego PCUW. Warto również sprawdzić zapisy uchwały dotyczącej wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek, aby zawsze działać zgodnie z przepisami.